Le Nunavut est à quelques mois de prendre le contrôle de la plupart de ses terres publiques et de ses ressources naturelles, mais le Parlement examine un nouveau pouvoir fédéral qui pourrait annuler ou restreindre des droits miniers sur le territoire.

Ce pouvoir est prévu dans le projet de loi C-31, un vaste projet de loi fédéral d’exécution du budget présenté le May 6, 2026. Au October 16, il était à l’étape de l’étude en comité à la Chambre des communes. Le Sénat menait aussi une étude préalable, qui permet aux sénateurs et sénatrices d’examiner des parties d’un projet de loi avant qu’il ne leur parvienne de la Chambre. Source↗

La proposition n’est pas encore une loi. Aucun report du transfert de responsabilités n’a été annoncé. Aucun dossier public examiné pour ce reportage ne désigne une mine, un claim minier, une entreprise ou un processus de vente que le gouvernement fédéral entend cibler.

Le problème immédiat est le calendrier. Le Nunavut a déjà préparé une ébauche de Loi sur les terres publiques pour remplacer la législation fédérale sur les terres transférées. Si le Parlement modifie maintenant cette législation fédérale, le Nunavut pourrait devoir réviser son ébauche tout en respectant la date fixe de transfert du April 1, 2027.

Il s’agit de plus qu’une question administrative. Les lois régiront des milliers de claims miniers, de baux, de permis et de permis d’utilisation des eaux. Elles contribueront à déterminer qui administre les droits existants, comment les nouveaux intérêts sont enregistrés et ce qui se produit lorsqu’un gouvernement estime qu’un intérêt minier entre en conflit avec une préoccupation publique plus vaste.

Ce que propose Ottawa

La partie 4, section 14 du projet de loi C-31 ajouterait l’article proposé 12.1 à la Loi sur les terres territoriales fédérale.

Si une mesure était considérée comme étant dans « l’intérêt national », le gouverneur en conseil — c’est-à-dire le Cabinet fédéral — pourrait agir sur recommandation du ministre des Affaires du Nord. Le Cabinet pourrait annuler un permis de prospection, un claim minier enregistré ou un bail minier sur des terres territoriales au Nunavut.

Un décret pourrait aussi empêcher de nouveaux claims ou baux, bloquer des renouvellements ou des transferts, empêcher les titulaires de droits visés et les personnes qui leur sont liées de demander de nouveaux intérêts, ou fermer des terres désignées à la prospection pendant une période déterminée. Source↗

Le projet de loi ne définit pas l’intérêt national. Lors d’une audience du Sénat, des responsables fédéraux ont décrit le concept en termes généraux. Ils ont indiqué qu’il pourrait inclure la sécurité ainsi que des questions sociales, politiques et économiques. Ils ont présenté la modification comme une mesure de protection pour des circonstances inhabituelles plutôt que comme un outil d’administration courante des droits miniers. Source↗

Cette portée étendue constitue l’une des principales questions sans réponse. En l’absence d’une définition ou de critères contraignants, un futur Cabinet disposerait d’une marge importante pour décider quand le pouvoir devrait être utilisé. Des règlements, des politiques ou un éventuel décret pourraient offrir davantage de précisions, mais aucun des documents examinés pour ce reportage n’établit de critère contraignant.

Le projet de loi précise ce qui se passe après un décret. Les titulaires de droits visés recevraient un avis. Le décret devrait être publié dans la Gazette du Canada dans les 23 jours, bien qu’il soit exempté du processus habituel prévu par la Loi sur les textes réglementaires.

Pour les anciens ou actuels titulaires de droits admissibles, le ministre disposerait de 180 jours pour décider si une indemnité est payable et en déterminer le montant. Cette période pourrait être prolongée d’au plus 180 jours. Le projet de loi précise également qu’aucune autre indemnité, aucun dommage-intérêt, aucune indemnisation ou autre recours ne peut être réclamé pour un intérêt visé par le décret. La méthode d’évaluation d’un intérêt minier annulé ou restreint n’est pas établie dans le projet de loi.

La proposition ne semble pas exiger expressément une consultation du gouvernement du Nunavut, de Nunavut Tunngavik Incorporated ou d’une communauté touchée avant que le Cabinet rende un décret. Cela ne tranche pas la question de savoir si des obligations constitutionnelles, issues de traités ou d’autres exigences juridiques s’appliqueraient. Le texte actuellement devant le Parlement laisse toutefois sans réponse une importante question de procédure.

Pourquoi le calendrier est difficile pour le Nunavut

L’accord de transfert de responsabilités du Nunavut a été signé par le Canada, le gouvernement du Nunavut et Nunavut Tunngavik Incorporated à Iqaluit le January 18, 2024. Il fixe le April 1, 2027 comme date à laquelle le Nunavut doit prendre en charge l’administration et le contrôle de la plupart des terres publiques, des eaux intérieures et des ressources non renouvelables. Source↗

Le transfert de responsabilités a des racines profondes. L’Accord sur le Nunavut a été signé en 1993, et le Nunavut est devenu un territoire en 1999. Pourtant, le Canada a continué d’administrer la plupart des terres fédérales de la Couronne, des eaux intérieures et des ressources non renouvelables. Le Yukon a achevé un transfert semblable en 2003, suivi des Territoires du Nord-Ouest en 2014.

Le transfert de responsabilités exige davantage que le déplacement de dossiers et d’employés. Les lois fédérales qui régissent actuellement les terres publiques transférées doivent cesser de s’y appliquer, tandis que le Nunavut doit avoir des lois territoriales prêtes à les remplacer.

L’article 3.8 de l’accord de transfert de responsabilités exige que le Nunavut adopte des lois qui reprennent essentiellement les lois fédérales remplacées. L’objectif est d’assurer la continuité : les droits existants, les demandes et les processus réglementaires ne devraient pas se retrouver dans un vide juridique le jour du transfert.

Le Nunavut a franchi une étape importante le June 11, 2026, lorsque le gouvernement territorial a déposé l’ébauche de la Loi sur les terres publiques et trois autres ébauches de lois sur le transfert de responsabilités à l’Assemblée législative. Le gouvernement a indiqué que les projets de loi visaient surtout à préserver le système existant plutôt qu’à faire d’importants nouveaux choix de politique. Une présentation officielle était prévue durant les séances de l’automne 2026 et de l’hiver 2027. Source↗

Le projet de loi C-31 crée une cible mouvante. Le Nunavut a rédigé sa loi proposée en s’appuyant sur l’actuelle Loi sur les terres territoriales. Le territoire ne peut pas reprendre avec précision une disposition fédérale que le Parlement n’a pas adoptée, et il ne sait pas encore si le Parlement adoptera, modifiera ou supprimera la section 14.

Le premier ministre John Main a dit aux sénateurs et sénatrices que le Nunavut appuie la protection du territoire et du Canada contre les risques économiques et de sécurité. Il a aussi averti qu’attendre le projet de loi fédéral pourrait créer un risque important pour la préparation législative du Nunavut en vue du April 1, 2027. Main a déclaré que le Nunavut doit demeurer ouvert aux investissements étrangers tout en reconnaissant que des infrastructures limitées peuvent créer des vulnérabilités. Source↗

Il s’agit d’un avertissement concernant un risque, et non d’une annonce selon laquelle le transfert de responsabilités a été reporté. La date de transfert prévue dans l’accord demeure en vigueur. La question pratique est de savoir de combien de temps les législateurs et législatrices, les rédacteurs et rédactrices juridiques, les traducteurs et traductrices, les organisations inuit et le public disposeront pour examiner tout changement tardif.

Des milliers de droits existants doivent être transférés

Le transfert administratif est important. Des documents d’information fédéraux de June ont relevé environ 5,425 licences et permis qui devraient être transférés au gouvernement du Nunavut.

Ce total comprend 4,239 claims miniers, 539 baux miniers, 74 permis d’utilisation des terres, 79 baux de surface et 494 permis d’utilisation des eaux. Environ 90 postes devaient aussi être transférés du gouvernement fédéral au gouvernement territorial. Source↗

Ces chiffres aident à expliquer pourquoi la continuité juridique est importante. Chaque autorisation peut comporter des dossiers, des dates, des conditions et des attentes qui doivent demeurer clairs lorsque le gouvernement chargé de l’administration change.

Un claim minier n’est pas une autorisation de construire ou d’exploiter une mine. Il confère généralement à son titulaire un droit exclusif d’exploration dans une zone définie. Une mine proposée devrait tout de même passer par d’autres processus applicables, qui peuvent comprendre la planification de l’utilisation des terres, l’évaluation des répercussions, l’autorisation d’utilisation des eaux, l’accès aux terres et d’autres décisions réglementaires.

La Commission d’aménagement du Nunavut, la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions, l’Office des eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut demeurent des éléments du système de cogestion créé par l’Accord sur le Nunavut. Le projet de loi C-31 ne remplacerait pas ces organismes et n’approuverait ni ne rejetterait automatiquement un projet.

Le pouvoir proposé toucherait d’abord les prospecteurs et prospectrices, les titulaires de claims, les locataires, les investisseurs et investisseuses ainsi que les gouvernements qui administrent les droits miniers. Ses effets plus larges pourraient atteindre les communautés, les organisations inuit et les entreprises si un décret modifiait les attentes concernant l’exploration, les emplois, les infrastructures, l’intendance environnementale ou les futurs revenus tirés des ressources.

Ces effets plus larges sont des conséquences possibles, et non des résultats établis. Ils dépendraient du lieu, de la raison et de la manière dont un futur décret serait utilisé.

La modification s’applique aux terres territoriales du Nunavut régies par la Loi sur les terres territoriales fédérale. Elle ne réécrit pas directement le système juridique applicable aux terres appartenant aux Inuit, où les intérêts miniers sont administrés en vertu de l’Accord sur le Nunavut et par les organisations inuit compétentes.

L’autorité fédérale ne disparaîtra pas

Le April 1, 2027, la Loi sur les terres territoriales doit cesser de s’appliquer aux terres publiques transférées au Nunavut. La législation du Nunavut régirait alors ces terres. La loi fédérale continuerait de s’appliquer aux terres qui demeurent sous administration fédérale.

Des responsables fédéraux ont dit aux sénateurs et sénatrices que la superficie demeurant assujettie à la Loi sur les terres territoriales serait comparativement petite. Une carte publique précise et une annexe juridique des terres fédérales conservées, des zones fédérales, des sites touchés et des autres terres exclues n’étaient pas accessibles dans les dossiers examinés pour ce reportage. Cela rend difficile de montrer où le pouvoir fédéral proposé pourrait continuer de s’appliquer après le transfert de responsabilités.

Ottawa conservera également une autorité distincte en vertu de l’accord de transfert de responsabilités. Les articles 3.34 à 3.37 permettent au Canada, dans des circonstances précisées, de reprendre l’administration et le contrôle de terres ou d’interdire des intérêts et des activités.

Ces dispositions visent notamment la défense nationale, la sécurité, les aires protégées, les grandes infrastructures de transport ou d’énergie, les obligations découlant de traités, les règlements ainsi que les revendications ou accords autochtones. Elles prévoient généralement un avis et une consultation du gouvernement du Nunavut et de Nunavut Tunngavik Incorporated. Pour certaines interdictions, l’accord prévoit aussi un avis public et la prise en compte des observations.

L’article proposé 12.1 du projet de loi C-31 est différent. Il s’agit d’un pouvoir précis concernant les droits miniers, directement intégré à la loi fédérale sur les terres. Il pourrait annuler ou restreindre un intérêt sans que le Canada ne reprenne d’abord l’administration et le contrôle du terrain en vertu de l’accord de transfert de responsabilités.

Des responsables fédéraux affirment que la Loi sur les terres territoriales qui continuera de s’appliquer ne permettrait pas à Ottawa de simplement passer outre au Nunavut sur les terres qui ont été transférées. Selon cette interprétation, le pouvoir proposé ne s’appliquerait après le transfert de responsabilités qu’aux terres demeurant sous administration fédérale. La portée géographique exacte doit néanmoins être confirmée par rapport aux annexes et aux cartes définitives du transfert.

Le transfert de responsabilités comporte aussi un important financement public

L’accord prévoit un financement fédéral considérable pour le transfert. Il fournit jusqu’à $67,250,000 au gouvernement du Nunavut pour des travaux transitoires ponctuels et $15,000,000 pour le développement des ressources humaines avant le transfert.

Après le transfert de responsabilités, la base de financement territorial doit recevoir $85,800,000 annuellement. Nunavut Tunngavik Incorporated doit recevoir jusqu’à $1,750,000 pour les travaux transitoires et $3,000,000 annuellement après le transfert. Source↗

Ces fonds font partie de la mise en place de la capacité administrative nécessaire pour gérer les responsabilités liées aux terres, à l’eau et aux ressources. Ils ne résolvent pas le problème du calendrier législatif. Le personnel peut préparer les systèmes et les dossiers, mais il doit tout de même savoir quelle loi sera en vigueur le jour du transfert.

Des modifications tardives pourraient aussi créer du travail pratique au-delà de la modification du texte juridique anglais. La législation du Nunavut doit passer par un débat public, un examen en comité et une traduction. Les ministères et les offices pourraient devoir mettre à jour leurs formulaires, leurs lignes directrices, leur formation et leurs procédures. Les titulaires de droits existants ont besoin d’un avis clair sur les règles qui s’appliqueront à eux.

Ces effets sont des possibilités prévisibles si le projet de loi territorial change tardivement. Les dossiers examinés ne fournissent pas d’estimation des coûts et n’indiquent pas que le financement existant du transfert de responsabilités serait insuffisant.

Les positions publiques demeurent incomplètes

Des responsables fédéraux ont décrit la section 14 comme une mesure de protection proactive pour le système minier de libre accès du Nunavut. Dans un système de libre accès, une personne qualifiée peut généralement acquérir un claim minier en suivant le processus prescrit plutôt qu’en obtenant d’abord une décision discrétionnaire du gouvernement.

Des responsables ont dit au Sénat que Nunavut Tunngavik Incorporated avait demandé au Canada d’aborder les risques sur les terres fédérales de la Couronne au moyen d’outils comparables aux contrôles offerts pour les terres appartenant aux Inuit. Il s’agit du compte rendu du gouvernement fédéral sur la demande de NTI; il ne devrait pas être considéré comme un énoncé complet de la position de NTI sur chaque article du projet de loi C-31. Source↗

Des documents d’information fédéraux indiquent que le Canada a mobilisé cinq groupes autochtones ayant des droits revendiqués ou établis au Nunavut entre December 2025 et March 2026. Ils indiquent que cette mobilisation n’a entraîné aucun changement à la modification. Les observations, objections et positions des groupes sur le consentement n’étaient pas accessibles dans le dossier examiné. Source↗

La sénatrice du Nunavut Nancy Karetak-Lindell a remis en question l’absence de définition de l’intérêt national durant l’étude du Sénat. Des sénateurs et sénatrices ont également soulevé des questions concernant les litiges, la consultation et la possibilité qu’Ottawa passe outre au Nunavut après le transfert.

Les procès-verbaux officiels confirment que Main et le ministre territorial de la Justice Stephen Mansell ont comparu le October 6. La présidente de NTI Gloria Uluqsi, le directeur général de NTI Dustin Fredlund et l’ancien directeur général de la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions Ryan Barry ont également comparu. Source↗

La transcription officielle complète de cette audience n’était pas disponible pour ce reportage. Il serait imprudent de reconstituer les positions détaillées de Uluqsi, Fredlund ou Barry à partir de résumés. Leur témoignage pourrait être important pour comprendre la participation inuit et le lien entre les droits miniers et le système d’évaluation du Nunavut.

Aucune position publique exhaustive n’a été relevée de la part de l’industrie minière du territoire, de titulaires individuels de claims, d’associations régionales inuit ou des cinq groupes autochtones désignés dans les documents d’information fédéraux. Les éléments de preuve disponibles ne permettent donc pas de décrire l’appui ou l’opposition comme étant généralisés.

Le comité sénatorial a adopté une ébauche de rapport sur la section 14 le October 7 et en a autorisé le dépôt. Le rapport final et toute recommandation ou observation n’ont pas été trouvés. Ces conclusions pourraient influer considérablement sur le débat. Source↗

Ce qui pourrait se passer ensuite

Le scénario le plus favorable sur le plan du calendrier serait que le Parlement tranche la question de la section 14 avant que le Nunavut n’achève sa Loi sur les terres publiques. Le Nunavut pourrait alors décider s’il doit reprendre le libellé fédéral définitif et de quelle manière. Le compromis serait un temps limité pour l’examen législatif, la traduction et la mise en œuvre avant le April 1, 2027.

Une deuxième voie possible serait que le Nunavut adopte une loi fondée sur la loi fédérale existante, puis modifie sa loi plus tard. Cela pourrait protéger les progrès vers la date de transfert, mais pourrait exiger un deuxième projet de loi territorial. Des juristes devraient aussi évaluer toute différence temporaire entre les systèmes fédéral et territorial en vertu de l’accord de transfert de responsabilités.

Le Parlement pourrait modifier la section 14. Parmi les changements discutés publiquement figurent la définition de l’intérêt national, l’ajout d’exigences de consultation, la limitation des types de décrets, la création de mécanismes d’examen ou la modification des règles d’indemnisation. Si le Parlement apportait un changement important, le Nunavut devrait réévaluer son ébauche.

Le projet de loi C-31 pourrait aussi stagner, ou le Parlement pourrait supprimer la section 14. Le Nunavut pourrait alors poursuivre avec une législation fondée sur l’actuelle Loi sur les terres territoriales. Une modification fédérale ultérieure rouvrirait la question de savoir si le Nunavut devrait apporter un changement correspondant après le transfert de responsabilités.

Si le transfert de responsabilités se déroule comme prévu, la loi du Nunavut régirait les terres publiques transférées tandis que la loi fédérale demeurerait applicable aux terres fédérales conservées. Les pouvoirs distincts d’Ottawa en vertu de l’accord demeureraient également. Cette répartition des pouvoirs explique pourquoi la carte manquante des terres et les annexes juridiques définitives sont importantes.

Si un futur décret fédéral touchait un intérêt minier, le titulaire de droits recevrait un avis après le décret et entrerait dans le processus d’indemnisation décrit dans le projet de loi. Un décret pourrait tout de même faire l’objet d’un examen politique, fondé sur des traités ou de droit administratif, même si la disposition proposée limite les demandes d’indemnisation et d’autres recours. Les voies exactes d’une contestation judiciaire dépendraient du décret et de la loi alors en vigueur.

Les examens des investissements étrangers, les ventes d’entreprises supervisées par les tribunaux, la planification de l’utilisation des terres et l’évaluation des projets demeureraient des processus distincts. Le projet de loi C-31 ne devrait pas être interprété comme empêchant automatiquement un acheteur étranger, approuvant un acheteur canadien ou décidant de l’avenir d’une mine nommée du Nunavut. Rien dans le dossier examiné n’indique qu’il a été rédigé pour une entreprise ou une transaction précise.

Les prochains documents importants seront le rapport final du Sénat, les éventuelles modifications du comité de la Chambre et la Loi sur les terres publiques officiellement présentée par le Nunavut. Une comparaison article par article sera nécessaire une fois les deux textes disponibles.

Les lecteurs et lectrices devraient aussi surveiller la publication d’une définition ou d’une politique relative à l’intérêt national, de règles claires concernant la consultation avant un décret, d’une méthode d’indemnisation et d’une carte montrant où la compétence fédérale demeurera après le April 1, 2027.

Jusqu’à ce que ces détails soient publics, la question centrale n’est pas de savoir si Ottawa continuera de gérer la majeure partie des terres publiques du Nunavut. En vertu de l’accord signé, cette responsabilité doit toujours être transférée au Nunavut. La question est de savoir si un changement fédéral tardif peut être intégré à ce transfert sans affaiblir l’examen, créer de l’incertitude pour les droits existants ou exercer une pression accrue sur le calendrier.